对政府与市场关系问题的六点看法

■刘伟（本报记者商灏根据北京大学常务副校长刘伟在第二届民建“城市发展论坛”上所作演讲整理，未经本人审阅。）

　　从理论上看，政府与市场关系是经济学的一个永恒争论的话题，也就是经济自由主义与国家理性干预主义的争论。在中国改革开放的不同历史阶段中，政府与市场的相互关系也有着不同的演变特点。

　　走到今天，中国改革中的政府与市场的关系，要发生历史性的变化。下一步真正完善社会主义市场经济，恐怕政府改革以及职能的转变，成为了新时期政府与市场关系的处理或者说社会主义市场经济体培育的关键。

　　核心问题实际上就是政府与市场关系问题，而这是个很复杂的问题。现在大家初步形成了一个共识，政府与市场的关系就资源配置而言，市场要起决定性作用。资源配置从严格的经济学角度看主要是个微观问题，这句话意味着，在微观上要使市场起决定性作用。政府在这个过程中重点能做点什么事情？对此问题，我有以下几点粗浅的认识提出来与大家讨论。

　　第一，在宏观和微观的管理方面上，政府主要是宏观管理者。

　　微观上也就是资源配置、厂商行为、如何定价，包括如何确立产业结构，这些问题主要是市场竞争行为，而不是政府政策预先安排。比如说，企业的行为，现在很明确，这是企业的自主权，政府应少干预，政府制定规则，企业只要守法、依法纳税，合法经营，然后按市场追求利益最大化原则行事就好了。对企业行为的自主性这一点在认识上好像并没有什么分歧。产业结构问题是微观问题，不是宏观问题。结构问题更多是企业竞争之后形成的一种集合。

   中国为什么存在很严重的产能过剩？是市场盲目竞争所造成，还是政府计划所造成？发改委的产业政策，列出了十大主导产业和七大新兴战略产业，全国就跟着走，银行按着这个搞贷款，各个开发区按着这个制定准入门槛，它不重复就怪了。哪有一个国家现代经济由政府提出若干个产业，然后全国跟着走？那能不重复吗？这种事情将来是不是政府少干点，而把它交给市场？政府应干点宏观的事情，而不要干微观的事情。

　　第二，在总供给和总需求的管理方面，政府应更多干预总供给，而不要干预总需求。

　　因为消费、投资需求如何支出，这些更多应是市场行为、微观行为，政府实际管不了，尤其是地方政府根本管不了。

　　可能在总量控制中，宏观的供给管理和需求管理上，各级政府的管理重点不是需求，而是供给，是管住供给的质量，供给的安全标准。

　　中国还没有到供给创造需求的时代，资本主义自由化时代只要生产出来，人们就有消费，但中国现在如果生产不出来好东西，怎么能带来消费？所以，在目前的转型期，对于宏观调控中供给和需求的管理，政府的重点是供给管理，应管住供给的质量和安全标准，而不是管住需求。

　　第三，在供给管理方面，政府不能管具体的项目和生产，而是管标准和秩序，尽可能不要提供私人产品。

　　政府投资等提供的是公共产品。公共产品的特征第一是没有排他性，第二没有抗争性。政府的投资要提供典型的公共品。中国不是公共品太多，而是严重匮乏。环境治理、市场失灵、道路拥堵等城市病，这些多一半都是公共品供给不足所造成。所以，政府投资应更多集中于真正意义上的公共品的提供，而不要集中于私人产品的提供。换句话说，市场能生产的私人产品，就让市场去生产，政府不要去干。中国现在公共品的匮乏程度和中国的国家经济地位、中国现代化的要求，可以说相差非常大。北京市前几年就在酝酿义务教育是否应该加两年的问题，但这个问题引发了争论。是往上加还是往下加？说白了，就因为政府实际拿不出那么多钱。但这就是公共品，政府的钱应大量提供这样的公共品。

　　第四，在投资领域，我反对一般意义上主张政府要从投资领域退出的观点。

　　中国经济的特点和西方不一样，中国经济持续旺盛高速增长甚至均衡增长，很重要的原因是政府在投资中扮演了重要的角色，这是一个优势，不能简单予以否定。中国的问题，不是政府的投资比西方高，而是政府的投资应当干什么？政府投资应更多用于公共品，但由此不能否定中国各级政府在投资中起到了重要作用。这一点实际上是中国反危机的一个优势。强调中国的经济增长，应该强调三驾马车的均衡。对于投资、消费和进出口，不能一段时期简单地强调其中某一个方面。这些年，过去强调投资，现在强调消费，这可能有不同时期的特殊考虑，但正常情况下，应当强调三者的均衡。所以，在投资与消费这两方面，实际上政府能干的事情是，政府的重点还是在投资上。关键不是政府不应当在投资上扮演角色，而是政府在投资上干什么，怎么干。政府要想在消费领域有所作为，不太可能。消费领域里的事情更多应由市场去做。

　　第五，在生产和分配上，政府的作用更多应体现于分配和再分配上。

　　生产领域的事情是资源配置的微观行为，应更多交给市场。政府在国民收入的分配特别是再分配上，可能要扮演重要角色。中国现在这个时期，收入与分配的矛盾极其尖锐。国民收入分配中有宏观、中观、微观三个层面的问题。宏观上，国民收入在政府、企业和居民三者中分配，政府是财政收入，企业是资本盈余，居民是居民收入。这么多年这三个数字中增速最快的实际上是政府的财政收入，特别是1994年分税制以后。不管怎样，增速最慢的可能是居民收入。而居民收入占GDP的比重根据国家统计局的统计最近十年平均每一年下降一个百分点，这就看出过去为什么说消费需求长期疲软，是因为在分钱的时候，大头给了政府和企业。微观上，国家统计局去年1月18日公布的基尼系数表明，最近十年都在警戒线之上，为0.4。收入差距这么大，必然降低消费倾向，这是个大问题。中观是结构上的问题，中国收入差距这么大，表现在地区、产业、城乡的收入差距大。中国城乡收入差距有三倍，城市的税后可支配收入和农村的居民收入差距最高有三倍多。所以，中国的收入差距，既包含宏观层面也包含微观和中观层面问题。这些问题靠市场解决不了，必须靠政府解决。中国在生产和分配这两个领域，可能政府更多的关注重点应在分配领域。生产领域的问题应更多交给市场解决。

　　第六，在市场内在竞争机制和外在竞争机制上，政府更多作为应当在于对外在机制的培育。

　　市场内在竞争机制包含两个内容，一个是主体秩序，一个是交易秩序。也就是一个是企业产权制度，一个是价格决定制度。一个回答的是谁在竞争的问题，一个回答的是怎样竞争的问题。市场内在竞争机制更多的是企业的事，是竞争者之间达成的事。国家予以法律上的保护和明确就好。

　　市场之外的竞争机制，也是两个方面，一个是道德秩序，一个是法律秩序，这两方面靠市场本身很难形成有效的机制，在很大程度上要依靠国家和政府。孟德斯鸠有句名言，一个民族不在于其有无法律规定，而在于其有无法治精神。经济转轨时期，往往最匮乏的就是法治精神。我们有很多立法，这些法可能质量不是很好，但不要紧，慢慢改。最可怕的是立法者、执法者带头不遵守法律。这靠市场显然难以解决，必须依靠政府自身的改革。道德秩序方面，现代市场经济是诚信经济、信用经济，借贷、买卖、货币、契约全是信用关系，这取决于行为人对社会负责任的能力。但在转型期，以诚信为核心的道德大厦发生动摇，就如布坎南所说道德无政府状态。这种状态的匡正，首先要靠政府，靠政府加强法制让任何欺诈和不敬业行为付出足够的代价，而不是靠盲目分散的市场，因为市场是失灵的，起不了这个作用。

　　中国政府在经济转型中对于政府与市场关系问题有一系列值得期待和需要探讨的地方，也有艰难的选择，但问题都不大，相信政府有能力战胜所面临困难，政府也应当有这个责任。