城镇化下 “新土改”的九大趋势

十八届三中全会对我国城镇化建设做出了新的战略部署，明确了农村土地制度改革的主要任务，拉开了新一轮土地改革的大幕。学者陈新建最近撰文认为，根据中央新一轮改革精神，结合当前各地探索实践、国外土地变革的规律和经验，“新土改”将呈现以下九大趋势。

（一）改革导向从“以地为本”向“以人为本”转变。新土改必将改变以往“要地不要人”的局面。李克强总理在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上指出，新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字，要实施差别化落户政策，探索实行转移支付同农业转移人口市民化挂钩，把进城农民纳入城镇住房和社会保障体系。从高层透露出的信息看，无论是土地制度还是关联配套制度改革，能否实现人民幸福是衡量成败与否的核心导向。

（二）将促使城镇化模式从“土地主导”向“三轮驱动”转变。我国新型城镇化模式将改变土地驱动的单一发展模式，进入以资本为先导、以产业为核心、以土地为基础的“资本——产业——土地”三位一体驱动发展阶段。今后将不再追求城镇化率这样一个数量化的指标，而是重点解决好户籍制度的改革、多元化的投融资机制、城市治理的现代化、产城融合、居民就业等和城镇化质量密切相关的问题。

（三）城乡土地市场从“二元制”向“一体化”转变。新土改将重点探索、推动集体土地的资本化和市场化，“同地、同权、同酬”的城乡土地市场一体化将最终确立。考虑到我国区域发展的不平衡以及配套环境完善程度不同等，一体化进程必然是分阶段、分批次逐步推进。首先，缩小征地范围，将公益性用地进行清晰定义；其次，逐渐放开集体经营性建设用地入市，先行放开商业、旅游、工业等产业性集体建设用地和公租房等用地；再次，在财政、产权、户籍等体系完善的基础上，允许宅基地城乡之间自由交易将成为可能，进而彻底破除城乡用地的二元体制。

（四）集体土地产权从“集体所有”向“准私有化”转变。在不改变集体所有制以及政府强化严格土地用途管制和土地规划前提下，赋予农民对承包土地、宅基地、集体资产股权更大的收益权、处置权是大势所趋。“准私有化”并不改变集体所有权，重在强调农民拥有更多使用权、收益权，赋予农民更多财产权收益并不意味着让政府退出，政府在土地规划、用途管制以及开发权监督等方面将更为严格。

（五）土地收益分配从“利益失衡”向“利益均衡”转变。更多民众分享土地增值收益将是趋势，主要体现在三个方面：大幅提高土地流转过程中农民的补偿比例；做好远郊和近郊利益协调；让土地收益在更大范围内返还给社会公众，鼓励社保基金等巨额闲置资金投资土地市场，保值的同时可将增值收益与更广阔人群分享。

（六）“三农”将释放巨大活力。伴随新一轮土地制度改革的红利释放，三类弄潮儿最有可能脱颖而出：一是从事和经营现代农业的企业将遍地开花；二是诞生一批依托集体土地经营，从事酒店、旅游、文化创意等大型新型乡镇企业集团；三是随着政府身份转换，一批以中小城镇为主战场，能力复合化、更注重培育和发展产业的小城镇城市运营商崛起。

（七）新增建设用地从“增量为主”向“流量为主”转变。在耕地总量逼近18亿亩保护红线、征地成本越来越高的形势下，伴随集体土地入市的放开，城市建设用地的来源，也必然从“做增量”（改变用地性质征地）转向盘活存量用地“做流量”（集体土地入市流转）。据统计，目前我国农村集体建设用地面积是4亿亩（其中农民宅基地2．5亿亩），大约是现有城市建设用地（约1．05亿亩）的4倍，可以预见，未来土地新增来源的主战场将是集体建设用地流转。

（八）小产权房有望“变堵为疏”。在这一轮土改和城镇化进程中，中央政府可能会在房产统计以及征收房产税的各项筹备就绪后，将小产权房依法转正，并将所获资金主要用于债务平台的付息和清偿。转正的方式可能会根据地区不同进行分类，依法交纳土地出让金或是直接转为物业税进行征收，以增加地方政府收入。

（九）土地法规将从“多头共管”向“母法统领”转变。由于这一轮改革将对土地相关历史遗留问题和疑难问题破冰，有可能催生一部统领性的土地母法。无论是重新建立一部土地母法，还是在现行《土地管理法》基础上进行修订，将在很大程度上改变多法并行却漏洞颇多、一修再修的尴尬局面，使得我国土地法律体系进入相对成熟和固化阶段。

 【点评】 所谓“新土改”，是与我国过去的历次土改相比较而言的，根据十八届三中全会提出的战略决策，与新型城镇化休戚相关。有学者形象地比喻：城镇化犹如一辆行进中的列车，正在呼啸向前。但是，中国现有的土地制度，已无法满足城镇化的发展需要。可见，与以往历次土地改革根本不同的是，这一轮新土改，是要在新型城镇化的倒逼下，打破现有的土地制度上自我循环、自我强化的利益格局和发展惯性，为中国经济转型升级、促进城乡一体化发展注入新的动力。

（来源：中国经济时报）