依法治国专题文稿选编

党的十八届四中全会于10月20日至23日在北京举行，会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。为便于更好地学习领会四中全会精神，我们围绕依法治国专题选编了一组文稿，供参阅。

一、四中全会法治表述新意

十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标和六大任务，勾勒出“法治中国”的升级版和宏伟蓝图。以下为香港文汇报整理的四中全会法治表述十大新意：

二、习近平法治思维八大要义

中国社科院法学研究所所长李林撰文指出，全面推进依法治国的法治建设系统工程，是习近平总书记关于中国特色社会主义现代化建设和法治建设的一个核心思想和重要理论。其要义是：从党和国家工作的大局和加强党的领导与执政能力的战略高度，以推进国家治理现代化、建成全面小康社会和实现中国梦为不同阶段的改革发展目标，统筹法治建设与经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各方面工作，把全面推进依法治国作为一项事关党领导人民治理国家和社会的重要工作，把法治作为党治国理政的基本方式和主要途径，把全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系作为一个庞大的系统工程，全面系统推进法治中国建设，构建现代化国家法治机器。具体包括以下八个方面：

（一）坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。坚持三者有机统一，应当以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明。全面推进依法治国，党的领导是关键。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。

（二）坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法系统发展。全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。我们要全面贯彻落实党的十八大精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。科学立法是全面推进依法治国的前提条件，严格执法是全面推进依法治国的关键环节，公正司法是全面推进依法治国的重要任务，全民守法是全面推进依法治国的基础工程。

（三）坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。建设法治中国，关键在党，必须坚持依法执政，必须依据宪法治国理政、依据党章从严治党。建设法治中国，要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展。建设法治中国，政府应该率先垂范，切实推进依法行政。

（四）坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面推进依法治国，目标是建设法治国家；全面推进依法行政，目标是实现法治政府；建成法治国家与法治政府的同时，形成法治社会。法治国家、法治政府、法治社会一体建设，构成一体两翼的驱动格局，既相互补充，又相互促进，共同构成法治中国建设的重要内容。

（五）坚持形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。要努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境。我国宪法明确规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，都必须遵守宪法和法律。

（六）坚持依法治国与以德治国相结合。依法治国和以德治国的关系，实质上是法律与道德、法治与德治的关系。法治是社会主义道德的底线和后盾，凡是法治禁止的，通常也是社会主义道德反对的；凡是法治鼓励的，通常也是社会主义道德支持的。社会主义道德是法治的高线和基础，是法治具有合理性、正当性与合法性的内在依据。我们既要反对以法治完全取代德治的做法，也要反对重视德治而忽视法治的倾向。

（七）坚持平安中国与法治中国建设相结合。要全力推进平安中国、法治中国建设，坚决反对执法不公、司法腐败，进一步提高执法能力，进一步增强人民群众安全感和满意度，进一步提高政法工作亲和力和公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。毫无疑问，平安中国、法治中国是紧密联系的两个方面，是相辅相成的两个侧面。

（八）坚持法治建设与深化改革协调推进。凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。坚持重大改革要于法有据，既是社会主义法治文明的改革观，是运用法治思维和法治方式全面深化改革的改革观，也是正确处理改革与法治关系的指导思想和基本原则。

三、中国法治发展的模式性特征

中国人民大学教授、博士生导师冯玉军撰文称，改革开放以来，中国的法治发展同经济社会领域一样，都取得了令世人瞩目的巨大成就。全面推进依法治国的“中国经验”可以概括为八个方面。这八个模式性特征是一种亮点与困难同在、机遇与挑战并存的情形。

（一）自上而下的权力主导型法治。众所周知，中国共产党和中央政府在改革开放和现代化建设中扮演了核心角色，自上而下的权力主导体制，使得各种改革措施易推行，比较少地受到传统价值观念、社会多元力量、现实复杂利益的牵绊钳制，能够快速实现改革目标，及时获取改革成果。考察东亚区域诸国，这种自上而下的权力主导型“变法改制”或者法律发展模式十分普遍，并非中国一家。改革开放中，尽管不断向地方“放权让利”、向企业和社会组织“简政放权”，但中国共产党始终保持对经济体制改革和法治改革的坚强领导，确保了中国社会朝着快速现代化、法制化方向迈进。

（二）党领导下各部门分工负责的协商型法治。中国和西方国家都奉行民主政治，但实现民主的核心方式则有不同，西方国家以选举民主为核心，中国则基于历史和现实的原因，以协商民主为主。当代中国社会主义法治道路的根本特点就是党的领导、人民当家作主和依法治国三者的统一。协商民主从形式上、外观上、程序上似乎较选举民主（特别是直接选举）有着这样那样不到位和缺陷之处，但是通过人民政协制度、人民代表大会制度和共产党领导下各部门、各地区、各社会团体、各方面人士广泛的内部协商协作（而非公开辩论的外部民主），凝聚共识、统一步调，最终实现社会发展目标。

（三）中国传统文化、苏俄文化和西方现代文化相结合的混合型法治。当代中国的法文化在形成和发展过程中受到多种法文化的影响。主要包括：中国传统的法律文化、西方法律文化、苏联法律文化以及社会主义建设和改革过程中形成的法律文化。上述法律文化并非内在融贯、并行不悖，其间一定有许多不相适应和彼此冲突之处；其中既包含着有利于现代化建设和改革开放的成分，也包含着不利因素。

（四）“一国两制三法系四法域”的开放型法治。从法律角度看，中国大陆属于社会主义法系，施行中国特色社会主义法律制度；香港特别行政区原有的法制是从英国留传下来的普通法法制，其在殖民时期又有独特的法律发展；澳门特别行政区受其原殖民宗主国葡萄牙的影响，属于大陆法系的拉丁一支；台湾地区施行的法律传统上受到德国日本法的影响，“二战”之后则受美国法影响甚深。因此，中国是一个“复合法域”或“多法域”国家。以上四个法域之间法律制度相互冲突、相互博弈、协调融合的过程，为三大法系及其法律制度的融合、趋同提供了珍贵的实验模本。

（五）理性设计或有计划的建构型法治。从社会现代化的角度看，中国属于后发现代化国家，与许多已经完成现代化的发达国家相比，在各个方面皆有“赶英超美”的远大理想，并具体表现在经济建设和法治建设中的理性主义建构态度。它表明改革进程不是断裂、解构或者漫无目标的，而是有领导、有规划、建设性的。

（六）先易后难小步快跑的渐进型法治。在过去三十多年的法治变革当中，中国政府和民众恰当地发挥了传统的实践理性精神，没有强行突破改革开放前初步定型的路线政策、法律制度，而是通过“放权让利”，鼓励人民群众的创新精神，大搞“增量改革”。这种策略能有效避免改革走过场或者“大呼隆”式改革，也可以避免欲速不达、导致改革失败的情况。

（七）注重试验（试点）的学习型法治。中国过去三十多年制定政策和法治改革的实际过程是: 反复试验（包括法律的试行、暂行、试点等），不断学习，抓住机遇，持续调整。这种情形可以形象地概括为“摸着石头过河”，本质上也是一种中国式实用主义。这种做法的好处不在于统一性而在于开放性，意料之外的、试验性的政策解决方案一旦出现就被立刻抓住。

（八）追求公平正义与社会和谐的社会主义法治。法治中国的建设具有明确而浓厚的意识形态属性，这是中国法治不同于西方资本主义法治、前苏联社会主义法治的核心特质。我们走的是一条坚持中国共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一的法治发展道路。

四、依法治国要处理好十大协同关系

北京大学立法研究中心客座教授徐晓冬撰文称，依法治国是治国思想体系、治国原则体系和治国制度体系的总成，包含有丰富的内容和复杂的协同建构。推进依法治国，发挥法治在国家治理中的支柱作用、协同作用、综合效用、整体效用，需要与时俱进地处理好十个方面的协同匹配关系。

（一）目标模式与顶层设计的关系。依法治国要建构目标模式，以顶层设计加强对相关改革的事先引领作用。我国三十多年法治国家的建设历程，是渐进式改革，立法所注重的是法律对“摸着石头过河”经验的总结，是以法律的形式对改革中取得的成果进行事后确认。随着中共十八届三中全会进一步为全面深化改革勾绘了宏伟蓝图，中国的改革已进入关键期、攻坚期，全面落实依法治国方略要处理好目标模式与顶层设计协同匹配的关系。

（二）转型升级与法治建设的关系。传统中国社会是“身份社会”，而不是“契约社会”，是一个以亲情关系为基础的乡土社会或熟人社会。中国在市场经济转轨过程中，法治社会的契约精神并没有完全确立，人们在日常生活和工作中，找关系、托熟人成了一种习惯。不良的文化传统习性削弱了正式制度实施的基础和作用，侵蚀着法治秩序的基石。中国经济社会发展转型升级，必须全面落实依法治国方略，进一步体现公平正义，体现民声、民生、民利的协同。只有将短板补齐，才能使经济、社会的协同发展更上一个台阶，才能进一步增强中国的国际竞争力。

（三）依法治国与以德治国的关系。推进依法治国要重视以德治国的辅助作用。法治主要靠他律，德治主要靠自律，二者互为补充。法律制定的再多，无法包罗人们社会生活的全部内容。而道德则比法律作用的范围要宽泛得多。法治是与现代社会发展相适应的一种生活方式，法治进程是全社会认同、遵从和信仰法律的社会过程。现阶段的中国，以德治国必须有依法治国来保障和支撑。

（四）中国特色与国际经验的关系。在建设法治国家历史进程中，强调中国国情和特色是应当的。但是，中国国情和中国特色不意味着什么东西都是自己原生的、排斥学习其他民族先进的东西。我们必须对先进的法律文化、理念、制度、理论进行梳理、概括和确认，结合现实中国改革发展进行阐述。强调中国特色更多是政治把握，不能成为依法治国法律体系建构的“路径依赖”。

（五）立法适应与深化改革的关系。立法既要适应改革，为改革留下足够的空间，更要有超前思维，不排除“突破式”推进改革。因为当代中国的渐进式改革采取的是先易后难的方式，容易改的都改了，剩下来的都是比以前更为棘手、更加复杂的难题。在这种情况下，立法如果维持现有的看似比较稳定的格局，可能将导致经济社会发展的“路径依赖”，甚至陷入低效率的“锁定”状态。因此，改革在总体上选择渐进式战略的同时，不妨在一些问题上采取“激进式”、“突破式”立法策略。

（六）法律数量与法律质量的关系。中国依法治国的实践和国际上法治国家的实际相比较，法律的数量不是多了，而是远远不够。与此同时，现有法律的质量有待提高。立法是法治的基础，立法的质量决定着法治的质量。提高立法质量，要更好地遵循和反映客观规律，使中国的立法通事理、合法理、顺情理、有条理；要协调利益格局，立场坚定地反映最广大多数人的最根本利益，杜绝与民争利的法律；要立足现实国情，提升透明度和公信力。

（七）法治政府与法治社会的关系。法治政府应当是有限政府、有效政府、诚信政府、责任政府和服务型政府。依法行政必须做到执法有保障、用权受监督、违法受追究和侵权要赔偿。法治政府要靠法治社会建设为基础。推进法治社会建设，一方面要进一步建立政府和社会多元化权、责、利的法治规范，实施社会自律、自治，分担政府权力的负担，改变政府对社会事务大包大揽，权力过分集中于政府的状态；另一方面要监督、制衡政府权力，全社会做到有法必依、执法必严、违法必究。

（八）反腐实践与法治执行的关系。没有惩罚的制度是无效的。一些制度得不到执行的关键是“两个低”：一是查处概率低，二是违规成本低。反腐败实践是依法治国的突破口。腐败扭曲了法律实施，腐蚀了司法执法体系，错乱了立法、司法、执法之间的制约关系，让社会失去了对法律的信守。在依法治国的进程中，应进一步落实反腐败实践的法律主体地位，深化纪检监察和反贪体制改革，整合资源，达到执法执纪监督的协同运行。

（九）成文法系与判例法系的关系。从我国目前的实际情况来看，由于立法规定较为原则、抽象，特别是由于立法尚不完善，因此给法官的自由裁量留下了很大的空间，这就需要通过判例对自由裁量权作出适当的限制，以防止自由裁量权被滥用。目前，由于我国没有判例制度，以致于在案情相同或相似的情况下，上下级法院及同一级法院的不同合议庭之间的判决很不一致，造成人们对司法的公正性产生怀疑。我们要研究法律理论发展的规律，结合本国实际情况，发挥判例法与成文法的互补功能。

（十）人类行为与法治权威的关系。法律是人类活动的产物，也对人类生活产生着深刻影响。制度塑造人，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。

五、推行法治需要排除三大习惯障碍

清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长于安指出，法治不是徒具理性治理的政治美德，更在于对现实利益格局和行事方式的改变。实行法治不可避免地会面对障碍甚至抵抗，否则就是低估了法治的变革力量，或者低估了人们保护既得利益的能力。一事一议至上、上级指示至上、行政权力至上是目前排斥法治作用的突出表现。

（一）“一事一议至上”是横向抵制法治的机制。坚持“一事一议”是指本来可以各司其职照章办事的事务也要逐一个别决策或者“开会研究决定”，以保持在所有个案事务中的领导人决策作用和权威。虽然这也可以善意地描述为事必躬亲的“勤政”行为，但事实上却是抵制行为制度化乃至法治的做法，因为它可以使制度化所要消除的决策弊端无法实现。决策人员坚持“一事一议”或许包藏个人自利目的，甚至借此以权谋私索贿受贿。

（二）“上级指示至上”是纵向抵制法治的机制。它是利用高度集中的层级制度抵制法治的又一方式，也是脱离法治的一种行政机制。为了免除自己的责任，对于可以照章办理的事项，也尽可能地向上级请示，一切按照上级指示办事，虽然表面上顾及了行政统一，但也为推诿职责、放任荒唐决策并摆脱责任提供了理由。一个过度集中的决策体制和干部管理体制，赋予上级以真理化身的权威和地位，必然在观念上和行事上推崇权力，蔑视理性规则，这就是我们遇到所有问题都归于“体制”的一个原因。这种完全基于科层制的机制，本来适用于执行部门。如果无限制地广泛用于公共部门，将构成实行法治的重大障碍。

（三）“行政权力至上”。这是指行政机关实现公共政策中，对强制权力的作用和公共利益的扩大缺乏节制，对公共政策实现过程中社会成员和当事人的权益缺乏应有尊重和合理补偿。一个突出的现实表现，是在城镇化过程中对农民进城的单方面安排措施，即所谓政府强制“进城”“上楼”。夸大行政力量在经济和社会发展中积极作用和父爱情怀，不是一个良法意义的法治模式。