专家学者热评农村土地流转意见

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），针对现实生产经营中出现的问题，用“三权分离”、两个“适度”、一份“负面清单”立下新规。专家学者认为，在中国经济转型升级与新型城镇化建设的关键阶段，新一轮农村土地改革特别是农地流转改革，将给我国经济社会发展带来重大机遇。

家庭经营仍是最基本经营形式。《意见》指出，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。专家认为，规模经营不是为了改变家庭经营，而是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境，实现生产环节专业化、社会化。我国家庭经营蕴藏着巨大的潜力，不存在生产力水平提高以后改变家庭经营基础性地位的问题，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。那么，如何看待工商资本长时间、大面积租赁承包地的现象呢？对此，中国社科院农村所研究员张晓山认为，工商资本要带动农民发展，不是代替农民发展；对农民要形成带动效应，而不是挤出效应。工商资本主要进入农户家庭和农民合作社干不了或干不好的生产环节和薄弱领域，并注意和农户结成紧密的利益共同体，确保以农户家庭为主体推进现代农业发展。

放活经营权必须保护承包户权利。随着全国大范围第二轮土地承包期过半，许多拥有承包权、但是已经把土地流转出去搞经营的农民担心：他们对土地的承包权会不会丧失？这些土地会不会被现在的经营者“圈走”？针对种种隐忧，《意见》明确提出，坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。这样一来，具有土地承包权的农民不但可以安心地离开土地进城务工，还可以享受到土地流转带来的经济效益。这既放活了土地的经营权，又保障了承包农户的权益。有专家指出，“三权分离”已是很大进步，但要让农民真正吃下定心丸，还需要加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作，把土地承包关系用法律的形式固定下来。中国土地学会副理事长黄小虎认为，“三权分离”是实践的产物，这种形态是一段时间内的过渡。从长远看，还是要解决城市化过程中农民变市民的问题。目前，农民工在城市里就业、居住和社保都不稳定，老家的土地是他们安定的退路，“三权分离”既给农民留下后路，也放活了农村土地流转市场，激活了新时期农村的活力。

首次明确适度规模经营的“度”。 专家学者认为，虽然未来农业发展的方向是规模化生产，但是这在一些地方被异化为“超大规模养殖”“巨无霸型种植”，动辄一望无际的农场往往由于资金不到位、技术跟不上，或市场容量有限而被撂荒，而且一定程度上容易催生农村的“圈地运动”，造成对农民利益的侵害。对此，《意见》指出：现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。这是中央首次明确适度规模经营的“度”。中央财经领导小组办公室副主任韩俊指出，部分地区上一阶段打了政策擦边球，出现盲目流转、贪大求快的问题。现在“适度规模”有了这样一把尺子，我们既要积极鼓励适度规模经营，也不能拔苗助长，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平提高相适应。

以“负面清单”缚住滥用权力占地之手。《意见》一连用了４个“严禁”：严禁借土地流转之名违规搞非农建设；严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等；严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为；严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰认为，这一连串的“严禁”有很强的现实针对性。上一阶段土地流转中，一些地方频现农地流转纠纷，原因就在于程序不正义，人为斩断了农民与其土地的联系，影响了返乡农民的退路，成为新时期干群矛盾“新燃点”。四川省社科院副院长郭晓鸣认为，从根本上看，土地流转是路径而不是目的，推进土地流转和适度规模经营的过程不能演变成为其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，更不能成为大规模的农民被动挤出过程。专家表示，《意见》明确土地流转的这些“负面清单”，划出了土地流转的禁区和高压线，对于基层政府具有一定的约束力。